Criado em outubro de 2003, no primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), o Bolsa Família tem pais e mães, e não nasceu de uma única iniciativa, mas levou anos até chegar a ser o maior programa social de combate à fome e à pobreza do país.
O benefício uniu iniciativas novas, gestadas por dois anos no projeto Fome Zero, a outros programas de transferência de renda que já existiam no governo federal. Hoje, atende a cerca de 20 milhões de famílias por mês, transferindo um valor mínimo de R$ 600 a cada uma delas.
O programa nasceu de uma tentativa de integrar programas que funcionavam de maneira dispersa, com regras e estruturas administrativas próprias. O Bolsa Família incorpora o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação, o Auxílio-Gás e o Cadastro Único, criados em 2001, além do Cartão Alimentação.
"Juntar os instrumentos significava melhorar o alcance e a coerência da proteção, e não apenas trocar o nome de programas", afirma José Graziano da Silva, economista que coordenou a elaboração do Fome Zero e foi ministro extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome entre 2003 e 2004.
O Bolsa Família foi criado pela medida provisória 132, de 20 de outubro de 2003, e instituído por lei em janeiro de 2004. Já no início, impactou 11 milhões de famílias que viviam abaixo da linha de pobreza e foi o responsável por tirar o Brasil do mapa da fome por duas vezes.
O programa chegou a ser encerrado na gestão de Jair Bolsonaro (PL) e substituído pelo Auxílio Brasil, mas foi retomado em 2023, quando Lula assumiu o terceiro mandato.
Para o pesquisador Luciano Gomes dos Santos, professor de Ciências Sociais do Centro Universitário Arnaldo Janssen, em Belo Horizonte (MG), o Bolsa Família deve ser entendido como uma construção histórica e institucional. "Ele responde a um problema do Brasil: a pobreza e a desigualdade", afirma.
À época, o programa uniu uma das maiores iniciativas de combate à fome no país, liderada pelo sociólogo Betinho, perseguido na ditadura militar.
Até 2001: iniciativas para enfrentar a pobreza
A história do programa passa pela mobilização da sociedade civil contra a fome e pela atuação de Ruth Cardoso, antropóloga e socióloga, e primeira-dama, que, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, presidiu o Conselho da Comunidade Solidária.
À frente da iniciativa, criada em 1995, Ruth procurou aproximar o governo das organizações da sociedade civil para articular ações de combate à pobreza. Sua atuação se somou a outras políticas e mobilizações que antecederam o Bolsa Família.
Entre elas estava a Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, lançada em 1993 e associada ao sociólogo Herbert de Souza, o Betinho, que mobilizou a sociedade brasileira em torno do combate à fome.
Naquele ano, foram criados programas federais unificados a outras iniciativas do Bolsa Família. Em abril de 2001, o governo instituiu o Bolsa Escola, que vinculava a transferência de renda a critérios relacionados à educação. Naquele ano, também surgiu o Bolsa Alimentação, voltado à área da saúde. Em 2002, foi criado o Auxílio-Gás, para ajudar famílias de baixa renda a comprar gás de cozinha.
O Cadastro Único, também de 2001, é hoje uma das bases do Bolsa Família, já que é onde estão as informações sobre as famílias de baixa renda.
Em outubro de 2001, o Instituto Cidadania apresentou o Projeto Fome Zero, coordenado por José Graziano e desenvolvido com a participação de pesquisadores, movimentos sociais, sindicatos e organizações da sociedade civil.
O diagnóstico era que a fome no Brasil não decorria da falta de alimentos, mas da desigualdade, que impedia parte da população de comprá-los.
Com base em dados da Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) de 1999, o projeto estimava um público potencial de 44 milhões de pessoas, distribuídas em 9,3 milhões de famílias. Segundo Graziano, o número era uma estimativa construída a partir da renda e do risco de não conseguir comprar alimentos.
A proposta contava com medidas emergenciais, para atender quem precisava de comida imediatamente, e iniciativas destinadas a enfrentar as causas da pobreza. Entre elas estavam o apoio à agricultura familiar, o acesso à água e a criação de oportunidades de trabalho e renda.
O projeto também previa um programa de transferência de renda para ampliar a capacidade de compra de alimentos das famílias mais pobres e estimular a economia local.
2003: Bolsa Família nasce no contexto do Fome Zero
O Programa Bolsa Família nasceu de uma iniciativa maior, o Fome Zero, que foi criado em 2001, já liderado pelo economista e agrônomo José Graziano, que se tornou ministro da Segurança Alimentar entre 2003 e 2004 para implantar o programa.
Ele levou dois anos, liderando uma equipe de pesquisadores e estudiosos que buscavam uma iniciativa contra a fome que assolava o país na época. O pacto para que todo brasileiro fizesse três refeições por dia foi feito por Lula em seu discurso ao assumir a presidência da República em 2003.
Naquele ano, o programa Fome Zero passou a orientar uma estratégia ampla de combate à fome e à pobreza. Graziano assumiu o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, responsável pela implantação inicial da iniciativa.
Uma das primeiras medidas foi o Cartão Alimentação, benefício de R$ 50 mensais por família destinado à compra de alimentos. O programa começou a ser implantado no semiárido, em municípios como Guaribas e Acauã, no Piauí.
2004: programa é instituído por lei
Em janeiro de 2004, a medida provisória que criou o Bolsa Família foi convertida na lei 10.836. A legislação formalizou a unificação do Bolsa Escola, do Bolsa Alimentação, do Auxílio-Gás e do Programa Nacional de Acesso à Alimentação.
O Cadastro Único, criado antes do programa, passou a integrar essa estrutura de identificação das famílias de baixa renda.
O programa também estabeleceu diferentes tipos de benefício de acordo com a situação das famílias. Já havia uma parcela básica destinada a famílias em situação de extrema pobreza e benefícios variáveis relacionados à presença de crianças, adolescentes, gestantes e nutrizes.
A articulação da unificação foi liderada pela historiadora Ana Fonseca, segundo Graziano, com participação de diferentes ministérios e coordenação política do presidente Lula. O processo envolveu debates sobre gestão, responsabilidades e integração das informações.
"Todos eram favoráveis e debatíamos como realizá-la", diz o economista, ao descrever as discussões entre os órgãos do governo. Segundo ele, havia diferenças sobre o modelo de gestão e a autonomia de cada área, mas não uma divisão simples entre pessoas a favor e contra a integração.
2005 a 2010: expansão e aperfeiçoamento da gestão
Nos anos seguintes, o Bolsa Família ampliou sua cobertura e aperfeiçoou os mecanismos de gestão. Os municípios ganharam papel importante no cadastramento das famílias e no acompanhamento das condicionalidades relacionadas à educação e à saúde.
Também foram criadas regras para evitar que uma pequena melhora na renda provocasse a perda imediata do benefício. A chamada regra de permanência permitia que famílias continuassem recebendo a transferência por determinado período após ultrapassar o limite de renda previsto para entrada no programa.
Em 2010, o Bolsa Família atendeu cerca de 12,8 milhões de famílias, ou quase 50 milhões de brasileiros, segundo registros históricos do programa.
2011: Bolsa Família integra o Brasil Sem Miséria
No governo Dilma Rousseff (PT), o programa passou a fazer parte do Brasil Sem Miséria, lançado em 2011. A estratégia buscava articular a transferência de renda com o acesso a serviços públicos e iniciativas de inclusão produtiva.
O Bolsa Família continuou sendo um dos instrumentos de combate à pobreza, mas passou a integrar uma política mais ampla voltada também à extrema pobreza
2021: Auxílio Brasil substitui o Bolsa Família
Durante a pandemia, em 2020, o auxílio emergencial foi concedido de forma temporária para trabalhadores informais, autônomos e de baixa renda afetados pelo isolamento social. O governo de Jair Bolsonaro sugeriu inicialmente um valor de R$ 200, que foi ampliado pelo Congresso para R$ 600 mensais.
Em dezembro de 2021, também durante o governo de Bolsonaro, a lei 14.284 criou o Auxílio Brasil em substituição ao Bolsa Família, em uma tentativa de acabar com o programa. De forma geral, o governo do presidente Jair Bolsonaro reunia pessoas que sempre fizeram a defesa de que o Bolsa Família impede o deswenvolvimento do cidadão em torno do mercado de trabalho.
Na época, uma nova legislação reorganizou a estrutura dos pagamentos e criou modalidades como o Benefício Primeira Infância, o Benefício Composição Familiar e o Benefício de Superação da Extrema Pobreza.
"Uma das mudanças mais significativas ocorreu na forma de calcular e estruturar o benefício", diz Santos. O Auxílio Brasil também passou por mudanças nos valores pagos durante 2022. O valor inicial seria de R$ 200 e foi reajustado para R$ 600 até dezembro daquele ano, em uma atitude que foi considerada eleitoreira.
A substituição interrompeu a continuidade jurídica do Bolsa Família tal como definido pela lei de 2004, embora a política de transferência de renda tenha permanecido sob outro nome e com regras diferentes.
2023: Bolsa Família é retomado
Em junho de 2023, a lei 14.601 instituiu novamente o Bolsa Família, em substituição ao Auxílio Brasil.
A nova legislação criou uma estrutura própria de benefícios e estabeleceu, entre outros critérios, a inscrição no Cadastro Único para a elegibilidade ao programa. Também extinguiu os benefícios financeiros previstos na legislação do Auxílio Brasil.
Para Graziano, a avaliação das mudanças deve considerar os resultados concretos, e não o nome adotado por cada governo. Ele diz que a elevação dos benefícios amplia a proteção financeira.
O economista também defende que as condicionalidades relacionadas à saúde e à educação sejam tratadas como instrumentos para assegurar direitos. Se uma criança deixa de frequentar a escola por falta de transporte, por exemplo, o problema precisa ser enfrentado pelo poder público, e não atribuído à família.
"Uma política social precisa também de estabilidade institucional e previsibilidade. As famílias não podem viver na dúvida sobre sua continuidade", diz.
